1848年，英国第一个公共卫生条例诞生，第一个中央卫生委员会建立。从此，“国家就以一套杂乱无章的条例对疾病展开了毫无组织的战争”。卫生法散见于地方条例、工厂条例、埋葬条例以及种痘、煤烟、食品掺假等条例之中。出现这种局面的原因是( )。